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范恒山:現代化治理體系中的鄉鎮與鄉鎮的現代化治理
作者:范恒山      時間:2019-12-20   來源:
 

編者按:2019年11月22日,以“精細善治 鎮興中國”為主題的第二屆“社會治理與協同創新中國鎮長論壇”在上海市寶山區羅店鎮美蘭湖國際會議中心舉辦。著名經濟學家、國家發展改革委原副秘書長范恒山教授應邀出席會議并做《現代化治理體系中的鄉鎮與鄉鎮的現代化治理》的主旨演講,現將演講全文刊發如后。

十九屆四中全會強調:順應時代潮流,適應我國社會主要矛盾變化,統攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業、偉大夢想,不斷滿足人民對美好生活新期待,戰勝前進道路上的各種風險挑戰,必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化上下更大功夫。

鄉鎮是最基層的政權機構,是國家行政組織體系的重要組成部分,也是國家現代化治理的基礎。推進國家治理體系和治理能力現代化,應高度重視并深入推進鄉鎮治理,努力實現鄉鎮治理的現代化。

01

體雖小矣、功莫大焉

——鄉鎮治理在國家治理中承負著重要職責

2019年《中國統計年鑒》,至2018年底我國鄉鎮級區劃數為39945個,其中鎮為21297個,鄉級為10253個,街道為8393個。就空間規模和社會體量而言,除開特別情形,它們是我國行政層級中最小的。但正是它們,構成了中國整個經濟社會的底盤和執法行政的基礎,在國家治理中承擔著十分重要的職責。

1、鄉鎮是全部工作的落點,起著“托底”的作用。國家經濟社會事務紛繁復雜、千頭萬緒,雖然各個行政層級都負有一定的使命和職責,但“上有千條線,下只一根針”,作為最基礎的行政層級,鄉鎮差不多擔負著將所有任務統攬全包的任務。可以說,鄉鎮是國家各項工作最后的落實主體,是一系列具體事務的無法推卸的直接操盤手。

2、鄉鎮是各種治理的源頭,起著“固本”的作用。鄉鎮是具有自然、社會、經濟特征的地域綜合體,兼具生產、生活、生態、文化等多種功能。從根本上說,是一切經濟社會活動產生的源頭,因而也是一切社會治理肇始的端口。實踐和邏輯都表明,社會治理的基礎在基層,薄弱環節在鄉鎮。社會上流行的兩句話可謂十分貼切與形象,一句叫做“美在農村、亂在鄉鎮”。農村美則國家美,而鄉鎮亂則田園亂,美麗國家的形象往往毀于鄉鎮的凌亂。另一句叫做“基礎不牢、地動山搖”,鄉鎮的各項工作不堅實,則會在整體上影響到國家經濟社會發展,國家大廈往往傾覆于鄉鎮的垮塌。因此,在國家治理體系中,健全鄉鎮治理體系,夯實基層治理基礎,起著立根固本的作用。

3、鄉鎮是富強國家的依托,起著“支撐”的作用。從總體上說,作為經濟基礎和社會基石,鄉鎮興則國家興,鄉鎮衰則國家衰。鄉鎮振興意味著現代農業產業體系、生產體系、經營體系的構建,意味著農村一二三產業的深度融合發展,還意味著特色經濟的蓬勃發展,意味著特殊結構和機制產生的旺盛活力和強勁創新力。鄉鎮振興也意味著城市的高質量發展,這不僅是因為小城鎮本身就是城市結構的重要組成部分,還是因為鄉鎮是城市資源和要素的提供者。鄉鎮振興還意味著城鄉的一體化發展,鄉鎮連接城鄉、亦城亦鄉的特點,這使其成為了促進城鄉協調聯動發展的關鍵載體和重要平臺。因此,鄉鎮發展關系到國家經濟社會整體發展,關系到全體人民的共同富裕。

總起來說,在市場一體化加快推進,城鄉聯動不斷增強,現代共享技術日新月異發展的環境下,鄉鎮的地位更加突出,作用更加重要,優化鄉鎮治理有利于打造共建共治共享的現代社會治理格局,對推進國家治理體系和治理現代化起著十分關鍵的作用。

02

形很堅實、實較薄弱

——當前鄉鎮治理面臨著一系列嚴峻挑戰

與宏觀環境、管理理念和體制狀態等密切相關,我國鄉鎮走過了不平凡同時也是不平衡的發展歷程。曾經有的時期,鄉鎮一級政權體現出較強的治理能力,在貫徹上級決策、解決民眾困難方面發揮了重要作用,成為黨治國理政的堅實基礎;也有的時期,面對著變化了的社會環境和復雜的經濟社會活動,鄉鎮難以有效處置,顯現出力不從心的狀態。黨的十八大以來,隨著黨的建設的整體強化,國家行政體制改革的持續深化,鄉鎮治理狀況也得到明顯改善,治理體系不斷完善,治理能力顯著增強。總體上正在朝好的方向發展變化。

然而面對著市場經濟深入發展、城鄉一體聯動日益深入、城市集聚效應不斷增強的社會環境,受制于相關體制與利益關系,堅強有力的鄉鎮治理體系仍然沒有真正形成。盡管一些地區鄉鎮政權的治理能力堪稱高超、令人贊嘆,但整體上看仍然顯得比較薄弱,難以承擔推進國家治理現代化的重任。

概括地說,目前鄉鎮治理面對著四個方面的情勢,也相應面對著四個方面的挑戰:

一是面對著生產經營由市場決定,而市場決定受制于千變萬化的外部環境與自主自由的生產者行為的情勢,由此面臨著既不能直接指令又需要科學引導,從而保持經濟持續發展、人民生活穩步提高的挑戰。

二是面對著對上需要承接各項政策指令、對下需要包攬全部管理事務的情勢,由此面臨著工作繁雜、責任重大但權力有限、財力不足的挑戰。

三是面對著城鄉體制二元分割、農村資源要素無法平等交易,且又大量向城市流轉的情勢,由此面臨著經濟社會需要向上推進而資源要素卻大量向外流失的挑戰。

四是面對著村(社區)級干部民主推選,而選民構成族群色彩明顯的情勢,由此面臨著對村級干部無法直接委任又需要有效管控的挑戰。

這些挑戰直接考驗著鄉鎮治理能力。換言之,能否有效化解這些挑戰,就成為了實施鄉鎮現代化治理、構建鄉鎮社會治理新格局的關鍵。

以人為本、以物做鏡——推進鄉鎮現代化治理要把握好一些關鍵環節

鄉鎮現代化治理的目標是,通過形成強有力的治理體系,打造經濟發達、社會和諧、民風文明、家園美麗之活力充足、魅力無窮的鄉鎮。要達到這一目標,總的思路應當是以人為本、以物做鏡,并立足于此把握和抓好一些關鍵環節。

所謂以人為本,核心是抓住人這個關鍵因素,以人為中心推進鄉鎮治理工作。換言之,鄉鎮治理的核心指導思想是:為了人、依靠人、改造人、愉悅人。

所謂以物為鏡,就是要把鄉鎮的發展水平和美麗狀況作為衡量治理體系和能力是否現代化的標準。治理是為了發展,治理應當是發展中的治理,治理要與發展并行。也不簡單是經濟發展,它是發達、安寧、舒適、文明和美麗的統一體。

03

圍繞這一思路,構建鄉鎮現代化治理新格局,要努力抓住這樣十個方面下功夫:

1、完善行政體制。基于作為基層政權的本質和鄉鎮工作的具體實際,按照“不簡單照搬上級機關設置模式”的原則,進一步健全組織機構。處理好條塊關系,最大限度的減少條條控制,保障鄉鎮黨委政府對轄區內條屬機構領導人選任與監督的必要權力。完善村與社區班子的選任制度,在特殊情況下可以由鄉鎮黨委政府進行直接委任。

2、保障權責匹配。切實解決“財權上收、事權下移”的問題,結合“優化政府間事權和財權的劃分,建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”的改革,理順鄉鎮事權財權關系,確保事權與財權相匹配。

3、促進大眾參與。完善人民群眾參與鄉鎮治理的機制與渠道,充分發揮群團組織、社會組織的作用,實現政府治理和社會調節、村民(居民)自治良性互動,不斷提高鄉鎮治理的社會化水平。

4、突出專業操作。運用市場化機制,推動包括特色企業、獨立機構等專業團隊從事鄉鎮治理。通過第三方加入,分擔適宜的鄉鎮公共服務,促進鄉鎮治理的精準化、精細化、效率化與持續性。

5、推進城鄉協調。現代化的鄉鎮治理是一個系統工程離不開城市的配合與支持。一方面,要通過深化改革,進一步破除城鄉二元結構,把農村資源要素全面納入市場化軌道,相應建立城鄉資源要素平等交換的機制;另一方面,在實行農村“三權分置”等改革的基礎上,推動城市優勢生產主體、先進技術手段和現代經營方式進入鄉鎮,促進鄉鎮現代化發展。

6、建設數字鄉鎮。加快鄉鎮數字基礎設施建設,借助城市數字“大腦”系統,構造鄉鎮智能化治理體系。推行網絡化管理服務,強化數字技術在鄉鎮規劃、建設各相關領域的運用,不斷提高鄉鎮治理的質量與水平。

7、強化人才支撐。進一步落實“有計劃選派省市縣相關部門有發展潛力的年輕干部到鄉鎮任職” 的規定,采取更加有力的措施,推動優秀人才向鄉鎮、向村與社區集聚。加大專業人才到鄉鎮掛、任職的力度,持續推進鄉鎮、村與社區干部的能力培訓。結合公務員職務職級制度改革,加大優秀鄉鎮干部職級提升力度,切實穩定鄉鎮干部隊伍。

8、夯實道德基礎。強化教育引導、法制保障和典型示范,推動鄉鎮社會公德、職業道德、家庭美德和個人品德建設,激勵人們誠實信用、向上向善、孝老愛親、忠于國家,讓德智貫穿鄉鎮治理的全過程,成為鄉鎮自治、法治的重要基礎。

9、健全治理規制。系統梳理鄉鎮發展建設的各項事務,分門別類制定可把握可操作的管理條例,將鄉鎮治理全面納入法制化軌道,并準確厘清政府與公民的責任,依法嚴格管理。建立標準化的治理服務指標體系,把涉及鄉鎮發展的各項因素數量化、精細化,嚴格對標建設與治理。

10、實行以治助改。適應推進新型城鎮化、優化城市結構、改善空間布局等的需要,適時將一部分鄉鎮改轉為城市。在嚴格把握經濟實力、人口規模、地域范圍等必要條件的同時,把鄉鎮治理的現代化水平作為鎮改市的優先條件和重要標準,使現代化治理成為助推鎮改市的一個關鍵手段、一種核心動力。

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